1、 互联互通的产生与我国互联互通的沿革
（1）互联互通的产生
互联互通，是指电信网间的物理连接，以使一个电信运营企业的用户能够与另一个电信运营企业的用户相互通信，或者能够享用另一个电信运营企业提供的各种电信业务。互联互通问题的产生，一个必要条件就是必须存在两个或两个以上的电信网络，这里的网络主要指公用网络，也可以包括专用网络。不过，只有在两个公用网络之间，特别是其中某一网络存在明显竞争优势的时候，互联问题才真正凸现出来。根据各国的实践，一般都先存在一个垄断运营商，随着电信技术的发展以及政府规制政策的转变，有新的运营商进入电信市场。对于新运营商来说，网间互联简直就是生命之源。没有与主导运营商的网络互联，业务难以得到充分开展，网络成本也就无法回收。而要投巨资建设一个与原垄断运营商相抗衡的电信网一般来说也是不现实的。因此，没有互联，新运营商很难生存下去，最终只能是破产而退出电信市场。
（2）我国互联互通的产生、发展
互联互通在中国首先体现在公用网络与专用网络之间的互联。因为公用网络同专用网络互联后，会将中国电信的一部分利润分流出去，所以许多基层电信企业与专用网的关系非常紧张，在联网问题上持不配合或拒绝的态度。这一问题一直延续了很长时间。1996年，原邮电部发布了《专用网与公用网联网的暂行规定》，但由于处于电信垄断时期，又加上政企合一的管理体制，很多问题并没有得到根本性的解决。
为了促进中国电信业的改革与发展，国务院决定于1994年成立中国联合通信有限公司。联通公司成立后，开始同中国电信展开竞争。真正意义上的互联互通，也就是从这个时候出现的。很明显，由于中国联通同中国电信之间更多的是一种竞争关系，中国电信在互联问题上持消极态度。首先是中国电信与联通公司GSM网的互联互通。双方在原邮电部电政司、财务司及国家计划发展委员会价格司的组织协调下，就互联的原则、方式、技术要求和结算办法进行了反复的讨论，于1995年下半年由原邮电部和国家计委分别颁发了相应的技术规范和结算办法，作为双方互联互通的基本依据；到1996年上半年，联通GSM网与中国电信实现了京、津、沪、穗等四地网络间的互联互通；在此之后，随着联通公司GSM网的建设，上百个城市实现了互联互通；从1997年开始，中国电信又陆续完成了联通公司在成都、重庆等市的固定本地电话网与中国电信网络间的互联互通；1998年信息产业部成立后，颁布了一系列互联原则、结算方法和相关技术规定。在这些相关文件的指导下，2000年又完成了联通公司国际网、国内长途网与中国电信固定本地电话网之间的互联互通。
1999年，中国移动从中国电信分离出去，中国电信与中国移动在一系列互联互通协议的基础上，实现了从企业内部不同网络间的相互配合到不同企业间网络的互联互通的转变。同年，中国网通公司成立，其IP电话业务也在2000年与中国电信的相关业务互联互通。与此同时，中国电信也实现了与吉通公司IP电话业务的互通和接入吉通计算机互联网的工作。虽然近几年中国电信业的改革力度比较大，市场结构变化比较快，但互联工作仍是在不断进展。
（3）我国互联互通的现状
2001年，信息产业部根据新《电信条例》，结合我国将加入WTO的实际，相继出台了一些互联规则，如《电信网间通话费结算办法》、《公用电信网间互联管理规定》等，基本形成了电信网间互联规则体系的保障；并且，在政府的倡导下，各运营商都成立了网间互联互通工作机构，建立了企业正常协商机构；同时，政府管制机构改革基本到位，加强了地方管理力度。从2000年底到2001年上半年，全国各省、自治区、直辖市相继成立了通信管理局，对各省市网间互联进行深入而细致的督促。到2001年底，我国的几大运营商之间都签订了网间互联及结算协议，网间互联已经走上了正常轨道。所有运营商的网络，包括专用网与公共网，都实现了互联互通。
2、 网间互联费用的构成
电信网间互联互通的主要障碍有两个，一是技术问题，二是经济问题。就目前的电信技术而言，技术上的困难已不会阻碍互联互通的实现，所以互联互通问题的关键在于运营商之间的利益如何分配。一方面新的电信运营企业希望在互联中尽可能少地支付互联费用；另一方面，主导电信企业希望在互联中尽可能地降低成本，实现互联条件下利润最大化。
广义的互联费基本包括以下几个项目：
一是连接费，专门补偿为提供互联而发生的直接工程成本，主要指交换机及配套设施，一般为一次性费用；
二是接续费，指为完成新电信公司的呼叫而收取的费用，一般按呼叫时间计费，并和互联点(POI)位置相关；
三是电路费，新电信公司向传统电信公司租用电路的费用；
四是辅助服务费，这是指和通话接续无关的辅助服务的费用，如提供紧急呼叫业务、查号、话务员辅助、号码翻译、主叫号码显示等方面的费用；
五是接入赤字补偿费(ADC)，也叫普遍服务补偿费，这部分费用主要是对市话业务的亏损、以及主导运营商向落后地区提供普遍服务的亏损进行补偿。
以上资费项目基本上涵盖了传统电信企业同新运营商互联时发生的各项费用，能对其成本进行清晰而合理的界定。
互联费中连接费、接续费和电路费是相互联系的，辅助服务费和接入赤字补偿费是比较独立的。一般地，两个电信公司之间的互联互通是通过互联点(POI)实现的(专用接口局GW方式实际上也可理解为互联点互联的一种特例)。实现互联后，新电信公司要向主导电信公司交纳3项费用：(1)连接费(可以理解为POI建立费)；(2)接续费；(3)电路费(月租费，此项费用不是必须的，新电信公司可以自己建设，也可以向其他电信公司租用，不一定向主导电信公司租用)。互联点(POI)较少，对新电信公司而言，可以节省连接费和电路费，但由于互联点的覆盖范围加大了，接续费自然会比较高。互联点多了接续费会降低，但连接费和电路费也会相应上升。可见，连接费、接续费和电路费是相互联系的一个整体，一项变化了，另两项也会有所变化。对新进入的电信公司而言，可以根据网络规模、业务发展情况等进行技术分析，从中找到一个最优点。《公用电信网间互联管理规定》（2001/5）对互联点的设置作了比较详细的规定，一般不会引起运营商之间大的争议。从目前的情形来看，双方矛盾的真正焦点，是互联的电路租费和接续费。虽然普遍服务补偿费也是一个很重要的费用，但目前的相关政策中还没有明确将它包括进来，所以不存在这方面的争议。
3、 网间接续的管制
（1）互联互通与电信管制
根据运营商所经营的电信业务，可以将网络之间的关系简单地分为两类，即垂直相关和水平相关。当运营商提供的电信产品属于互补情形时，其关系为垂直相关，属于替代情形时为水平相关。由于产品的互补性，垂直网络之间的互联会增加双方的利润，在这种情况下，运营商会自动实现互联互通；而水平网络的互联，会造成激烈的市场竞争，在这种情况下，互联互通一般不会自动实现。即使实现了互联互通，每一个网络运营商都有将对方驱赶出市场的激励，或者至少最小化对方的市场份额。
现实中，比较典型的情况是网络之间既有互补又有竞争，并且竞争有不断加强的趋势。由于网络规模的差距，小型网络从互联中所获得的收益通常要比大型网络多。因此，互联双方受到互联的激励是不一样的。如果网络规模的差距有足够大的话，那么大型网络对网络互联就会采取消极态度 ，从而互联不可能有效地自动实现。这就是政府必须对网络互联进行规制的重要原因。总的来说，只有在竞争性的网络之间、并且网络存在着明显不对称的条件下，互联互通的管制才是有必要的。
（2）目前的管制条例
我国公网与专网的互联一直是作为一项政府职能加以管制的。从1989年原邮电部成立通信司行使行业管理职能以来，政府主管部门就介入了专用电信网与公用电信网的互联互通管理，并制定了一系列协调公网专网关系的法规性文件，相继出台了《关于大型工矿企业通信网与公网联网资费标准等问题的通知》、《关于调整公网与专网关系充分发挥专用通信网作用的通知》、《专用网与公用网联网的暂行规定》，1999年制定了《关于调整大型工矿企业专用电信网与中国电信通信网关系及有关费用的通知》，这些法规性文件是协调公专网联网，理顺双方经济利益关系的主要政策依据。
互联管制主要是针对主导运营商与非主导运营商而言。除主导运营商以外的其他运营商之间的网间互联，双方可以通过协商加以解决，出现互联争议时，再由政府主管部门协调。政府主管部门对主导运营商的互联管制比对其他运营商要严格，政府主管部门对有可能影响到互联进程的关键问题在《电信条例》（2000/9）中都有明文规定。
网间接续费标准是最容易产生争议的地方，因为它直接影响到运营商之间的利益分配。为了协调运营商之间的利益，促进电信竞争，信息产业部制定了《电信网间通话费结算办法》（2001/3），对各种接续费标准作了规定。目前，由于网间通信成本正在测算中，互联费标准还在测算过程中，所以我国电信网间通话费结算办法是以资费为基础并兼顾有关情况制定的。但这种以资费为基础确定互联费标准的不合理性是显而易见的。
ps:关于这点，可以参考中国电信和中国联通的互联互通过程。一个比较好的综述可以参考Xu Yan(2000)。
（3）目前的网间结算标准
依据《电信网间通话费结算办法》，可以将接续费标准细化为以下几类（国际电话费结算除外）：
一、本地网范围内通话费结算。主叫方为结算的计费方。
(1) 两个固定电话网之间直联。当主、被叫用户在同一营业内，或主、被叫用户虽不在同一营业区内但不使用被叫方营业区间电路时，主叫方应向被叫方支付本地网营业区内通话费的50%；当使用被叫方营业区间电路时，主叫方应得到本地网营业区间通话费的10%，被叫方得到本地网营业区间通话费的90%。
(2) 两个陆地蜂窝移动（以下简称为移动）电话网之间直联。接续费由两个移动电话网自行协商确定。
(3) 一个固定电话网与一个移动电话网之间直联。固定用户呼叫移动用户，主、被叫方暂不结算；移动用户呼叫固定用户，主叫方支付被叫方接续费0.06元/分钟。
二、国内长途电话费结算。提供国内长途电路（包括IP电话网）的经营者为结算的计费方。
(4) 固定、移动向固定、移动呼叫，如果主叫方不拥有国内长途电路（不含使用IP电话网），计费方支付主叫方接续费0.06元/分钟；如果被叫方不拥有国内长途电路，计费方支付被叫方接续费0.06元/分钟。
(5) 固定、移动通过IP电话网呼叫异地固定用户。IP电话业务经营者与主叫方不结算；当IP电话业务经营者与被叫方不是同一电信业务 经营者时，该IP电话业务经营者向被叫方支付接续费0.06元/分钟。
三、主、被叫方与转接方的通话费结算。主叫方为结算的计费方。不过，随着电信技术的发展，网络直联的情形会越来越普遍。
(6) 两个移动电话网通过一个固定电话网（以下称转接方）进行互联。如果POI转接方侧的交换机是主叫方投资建设的，并且转接时不使用转接方的其他交换机的，主叫方与转接方互不结算；如果POI转接方侧的交换机不是主叫方投资建设的，或者POI转接方侧的交换机虽由主叫方投资建设，但转接时必须使用转接方的其他交换机的，主叫方应向转接方支付转接费0.03元/分钟；被叫方与转接方不结算。
(7) 非主导的固定本地电话网通过转接方的网络与其他电信业务经营者的网络互联。主叫方应向转接方支付转接费0.03元/分钟；被叫方与转接方不结算；主叫方与被叫方的结算由双方商定。
四、ISP与公众电话网互联。
固定用户、移动用户拨号上网产生的通信费、网络使用费、互联网骨干网与固定本地电话网、陆地蜂窝移动通信网之间互不结算。
4、 互联互通的经济学原理
下面主要从经济学的角度来分析一个根本性的问题：为什么要进行互联互通？这是分析一切互联互通问题的前提。当然，我们在这里已经假设引入了电信竞争。
（1）电信需求的网络外部性
电信需求的一个主要特点，就是电信网络中的每个要素之间存在互补关系。当需要通过电信网络实现某种功能时，具有互补关系的要素必须相互衔接和配合。比如在一次通话过程中，通话双方存在一种互补关系，当一个主叫方电话用户发话时，必须有被叫方电话用户的配合才能实现通话，换句话说，如果只有一个用户安装了电话而其他人都没有安装，安装电话不能带来任何效用。实际上，只有当电话网络中存在足够多的用户，能够利用电话网络进行相互联系时，电话带来的潜在效用才能够得以实现，这就是电信需求的网络性特征。由于电信需求具有网络性特征，当一个新用户接入到电信网络时，不仅新用户因为产生消费者剩余而使个人效用增加，而且使网络中原有用户的效用增加，这是因为新用户的加入意味着网络中原有用户可以与更多的人进行联系，而且电信网络的规模越大，这些用户从电信网络中得到的效用也越大；同时，更重要的是，已经拥有电话的用户不必为这样的额外收益而付费。电信网络用户的效用与电信网络规模有关的特征被称之为电信网络或消费外部性 。
由于存在网络外部性，一个新用户决定安装电话不仅给本人带来效用，而且还会使网络中原有用户的效用增加。虽然个人的决策直接影响到其他人的福利，但个人在做决策时，只会考虑到安装电话的成本以及自己从中将会得到的收益，而不会顾及到网络外部性给网络中原有用户带来的效用。这时，由于个人收益小于社会效益，在电信市场有可能产生所谓的“市场失灵”，即电信网络的市场规模或覆盖范围小于社会最优规模。
（2）解决网络外部性的方法
由于网络外部性是一种正的外部性，所以有必要将这种外部性内部化，以增加整体社会福利。一般地说，有两种解决办法：一种是对用户提供补贴，一种是实行互联互通。但这两种方法是有区别的。
首先，可以考虑为用户的接入服务提供补贴，使接入价格低于接入成本，从而减少接入服务的私人成本，增加安装电话的净收益；实际上，实行接入补贴只是对用户进行补贴的一种方法。根据电信需求理论，除了接入服务价格以外，电信服务的使用价格也会影响用户的效用，所以至少从理论上讲，降低市话、长话或其它电信服务的使用价格，甚至对这些服务提供补贴，也会起到同样的作用。但规制机构在实施补贴的时候会遇到一个无法避免的信息不对称问题：规制者并不确知网络外部性的大小以及补贴的程度。
但是，很重要的一点是，在电信引入竞争之后，网络外部性变成了一种重要的市场准入壁垒。在引入电信竞争的初期，新进入者的网络覆盖范围要远远低于主导运营商的网络覆盖范围，对用户来讲，在同等条件下，加入主导运营商的电信网络带来的效用，要大大高于加入新进入运营商的网络得到的效用。这不是接入补贴所能解决的问题。这个时候，就有必要实行互联互通，一旦主导运营商和新进入运营商实现了互联互通，并辅以相应的规制政策，（也可以是运营商之间通过协商而确定互惠互利的互联互通条件），就可以消除网络外部性给主导运营商带来的竞争优势，使主导运营商和新进入者公平竞争，从而促进有效竞争的形成。
总的来说，在电信垄断时期，主要是靠对用户提供补贴来纠正外部性；在引入电信竞争后，补贴政策必须同互联互通政策结合起来，而且要以互联互通为基础。
ps: 电信网络的范围经济特征也为互联互通提供了经济学上的依据。如果存在很强的范围经济，传统意义上的一体化垄断经营要优于互联互通；随着电信技术的进步，一种普遍的看法是电信网络的范围经济特征正在不断减弱，因此有必要引入竞争，实行互联互通。不过，范围经济更多的是与引入竞争放在一起讨论。在电信系统中，还存在另外一种外部性，即主叫外部性，这种外部性主要是由固定电话系统中普遍实行的主叫付费（CPP）制度而产生的。但此种外部性与互联互通的关系不大，这里不进行详细讨论。（文/林涛）
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